27 апреля - День российского парламентаризма. Интервью с Валерием Бакушевым

Интервью с заведующим кафедрой парламентаризма и межпарламентского сотрудничества Института государственной службы и управления РАНХиГС, доктором политических наук, профессором, действительным членом РАЕН и Академии политических наук Валерием Владимировичем Бакушевым.

- В любом демократическом государстве, особенно в кризисные периоды развития, большая роль принадлежит парламенту. В России роль парламента уверенно возрастает.

- Как бы не был высок авторитет института президента в последнее двадцатилетие, российский парламент и каждая из его палат, функционируют сегодня профессионально, обеспечивая законодательно провозглашенный Президентом Российской Федерации Владимиром Путиным курс на ускорение развития страны через повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, других институтов государства и общества. Предложение о повышении роли Федерального Собрания Российской Федерации было сформулировано Председателем Государственной Думы Вячеславом Володиным еще осенью 2018 года, в самом начале работы парламентариев седьмого созыва. Опираясь на этот посыл и парламентскую готовность, Президент страны сформулировал задачи обновленного политического курса через сложный и небыстрый путь погружения в "цифровое государство", формирование обновленного профессионально возросшего гражданского общества. На этой основе выстраивается диалог граждан и институтов власти.

- Обновление Конституции как закономерный процесс отражения в ней развития российской модели политической системы, способствует усилению парламентского измерения в государственном строительстве?

- Конечно, как бы положительно не утверждали создатели текста Конституции образца 1993 года, в ней есть пробелы, на которые указывали представители разных юридических, да и других научных школ. Это, во-первых. Во-вторых, более четверти века хватило, чтобы научно, практически понять тренды развития политической системы, развивающие как политические, так и неполитические институты гражданского общества, сам институт "государства". В-третьих, обусловлен тип современного лидерства на высокой ниве – стремление стать лидером государства, науки. В сложный "вирусный" и, особенно, в поствирусный этап развития такие лидеры будут востребованы. Они трансформируют усиление демократической работы с социально широкой аудиторией, проявляют волю к осуществлению серьезных властных мотивационных действий, необходимых для профилактики или ликвидации последствий негативных явлений. Ситуация с пандемией "2020" подтвердила востребованность таких умений в Китае, России, других государствах, заботящихся о своих соотечественниках. Можно вспомнить опыт возрождения и развития Сингапура, который стал уже для управленческой элиты азбучной классикой.

В этой связи, поправки в Конституцию Российской Федерации обоснованно повышают роль палат Федерального Собрания, прежде всего, в кадровом отборе руководства правительства, министров, судебных и правоохранительных органов. За этим следует построение более сложного механизма осуществления парламентского контроля. Заметим, что именно здесь сложилась такая практика, что федеральный закон о "парламентском контроле (N77, принятый в 2013 г.) находится как бы в "подвешенном" состоянии, так как уровень парламентов в субъектах РФ определил свой круг контрольных полномочий в рамках более раннего Федерального закона N184, принятого более 20 лет назад (в 1999 г.). Конституционные поправки должны укрепить каркас механизма осуществления парламентского контроля за исполнением законодательства, его отдельных норм, а не только ограничиваться мерой "запросов", "общих отчетов". Возможно, законодательство станет нормой по индемнитету, интерпелляции, а также получит дифференциальный подход к наложению уточненного вето – абсолютного или относительного (отлагательного), с учетом того, что окончательное принятие прописано в регламентах палат.

- И все же, что предполагается записать в Конституции, если поправки пройдут через общероссийское голосование?

- Согласно Заключению Конституционного суда РФ о соответствии поправок, в том числе, предложенных в Законе Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", принятого 16 марта 2020 г. (закон был одобрен Советом Федерации 11 марта), целый ряд положений в ряде самых важных статей о ведущих институтах российской модели власти являются новациями:

- ст. 83 подключает Совет Федерации как "консультанта" Президента РФ при назначении и освобождении от должностей руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министерств), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, МЧС и общественной безопасности;

- требуется представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности в Конституционный суд РФ; он назначает руководство других судей федеральных судов; тоже самое относится к Генпрокурору, его заместителям и иным прокурорам, которые назначаются федеральными законами;

- подконтрольна Совету Федерации должность Председателя Счетной палаты, а Госдуме – зам. председателя и равное между палатами число аудиторов;

- ст. 93 указывает на полномочия Совета Федерации, по представлению обвинения Государственной Думой, в вопросе лишения неприкосновенности и отрешения Президента РФ (решения от двух третей сенаторов и депутатов).

Обновлена редакция ст. 95 о Федеральном собрании РФ, а ст. 103 прямо указывает о праве осуществления палатами парламентского контроля. Ст. 111, п.п. 32 дополнена существенным пунктом о том, что Государственная Дума утверждает кандидатуру Председателя Правительства и только после этого он назначается на должность президентом страны. Это положение относится к заместителям Председателя Правительства и министрам. Уточнен порядок действий Правительства и Государственной Думы в случае постановки вопроса о "доверии".

Ст. 129 закрепляет положения, что органы местного самоуправления в Российской Федерации "входят в единую систему публичной власти" и осуществляют "взаимодействие" для наиболее эффективного решения задач в интересах проживающего на данной территории населения.

- Совершенно очевидно, что для реализации таких полномочий требуются профессионально подготовленные и даже "самоучки" - парламентарии на всех уровнях депутатской деятельности.

- Конечно, при этом замечу, что у нас нет официальной статистики о той части политического класса в российском обществе, который зовется депутатами. Их количество изменчиво. И, все же, можно представить, что таковых на уровне субъектов РФ около 4 тысяч (заксобрания, госсоветы, думы), на муниципальном уровне избранников от граждан - порядка 325-340 тысяч. Федеральный уровень хорошо известен: 450 депутатов Государственной Думы, по два представителя от субъекта РФ в Совете Федерации, плюс 10% президентская квота и если будут поддержаны поправки, то эта квота увеличится до 30 мест в Совете Федерации.

Экспресс анализы показывают, что по федеральным округам в субъектах РФ поддерживаются разные традиции представительства. На юге, в силу региональных обычаев, в депутатском корпусе представлено более старшее поколение, мало молодежи и женщин, больше бывших руководителей, ранее работающих на ниве фермерства, госпредприятий. В центре, Северо-Западе и Сибири в депутатском корпусе длительно происходили трансформации по схеме: "побыл депутатом, потом работа в аппарате"; далее возможно вновь депутатство или руководство каким-то учреждением или кампанией. До середины второго десятилетия XXI в. депутатский корпус региональных законодательных собраний, их представители в палатах Федерального Собрания – в основном практики и сфер управления. Хорошо, если в регионе есть профессиональная юридическая школа и парламентарии являются ее выпускниками. Но, "парламентскую" профессионализацию необходимо приобретать, работая в парламентских структурах. Год-два уходит на овладение только тем, что делали до него предшественники. Но ведь современный уровень развития не терпит "раскачек", тем более в парламентской деятельности. Парламентарий сегодня - это не тот, кто ждет законопроект от правительства! А получилось, еще недавно, в 2018-2019 гг., именно так. Из обещанных тридцати, а потом двадцати законопроектов в поддержку тренда "цифровой экономики", Государственная Дума осилила не более трех. Именно поэтому парламентарии должны учиться не только "по желанию", но и "по обязанности".

- Неспроста ли по инициативе Администрации Президента РФ был объявлен в начале 2020 г. кадровый конкурс "Лидеры России. Политика" с отбором резерва для представительной власти?

- Как эксперт, говорю да! Конкурс, в моем понимании, не является одномоментным актом. Он выстраивается как системный, повторяющийся отбор достойных и перспективных людей, которые могут после профессионализации быть избранными на соответствующие должности на муниципальном, региональном и федеральном уровнях. Но, прежде чем отбирать многократно, важно подготавливать! И здесь, не многое, но очень важное уже проводится нами. В Институте государственной службы и управления РАНХиГС, кафедрой парламентаризма и межпарламентского сотрудничества семь лет реализуется инновационная магистерская программа для целевой подготовки специалистов "Парламентская деятельность и обеспечение межпарламентского сотрудничества" (направление «Государственное и муниципальное управление» - 38.04.04). Набор ведется на заочную и, с этого года, очную (вечернюю для московского региона) формы обучения. В марте 2020 г. состоялись впервые онлайн-защиты магистерских диссертаций. Реализуется также востребованная программа профессиональной переподготовки "Обеспечение межпарламентского сотрудничества" (530 час.) с применением электронных учебно-методических продуктов.

Важно, чтобы профессиональное обучение не перекочевывало в курсовую подготовку партшкол парламентских партий (при этом еще идет распыление средств), а шел заинтересованный набор и направление на целевое обучение в Президентскую академию перспективных сотрудников аппаратов партий, молодых депутатов, общественных активистов и лидеров. При этом важно содействие созданию условий для их профессионального обучения.

Выражаю надежду, что так и будет. В этом нас поддерживает и оказывает нужную помощь Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, лично его председатель - известный управленец-государственник, ученый Олег Мельниченко и другие опытные парламентарии. Дело за желанием учиться парламентскому профессионализму!

- Почему, все же, требуются уточнения в политической системе современной России, уточнении модели организации и функционирования власти?

- В теоретическом понимании существуют три основные модели институализации власти в демократическом государстве: партийно- президентская, партийно-правительственная и суперпрезидентская.

В первой модели президент (лидер государства), продвигая свою кандидатуру в премьер-министры, не очень свободен, т.к. на него оказывает давление "правящая" партия, которая может быть в оппозиции. Но проще и устойчивее властная модель, если взгляды президента "партийного большинства" идейно и идеологически совпадают (пример - ситуация во Франции).

Во второй модели – политическое сосуществование, когда президент и парламентское большинство придерживаются разных идеологических ориентаций. Президент не может прямо воздействовать на парламент и правительство. При этом правительство опирается на оппозиционное президенту парламентское большинство (Германия последних лет).

В третьей модели – президент формирует правительство из своего идейного круга, опираясь на "парламентское большинство", своих однопартийцев. В таких условиях президент контролирует деятельность и парламента, и правительства. Президенту отводится роль «арбитражного» управляющего в общей системе власти (была в России последних лет и др.).

- В нынешних условиях нет однозначного понимания "парламентаризма"?

- Соглашусь. Да, наука о современном парламентаризме находится в стадии количественных и качественных наполнений. Парламентаризм вышел из сферы только конституционализма и в последние десятилетия развивается не только через правовые институты, но и другими науками, прежде всего, политологией. Склонен считать, что парламентаризм можно раскрыть исходя из научного предмета.

Во-первых, это научный концепт (концепция), предполагающий формирование системы власти и механизм ее функционирования в целом как идеальное представление. Во-вторых, в определенном смысле, это особая система государственной власти, отражающая существенную роль парламента в полно действующей системе институтов власти и их связи с институтами гражданского общества. В-третьих, это характеристика самого принципа устройства государства. Наконец, в-четвертых, это некий "скреп" совокупности норм, регламентирующих состояние статуса парламента в государстве как особого учреждения, где принимаются высшие политические решения на основе особого порядка (регламента) и только легитимно избранными представителями граждан; это происходит в специально устроенном помещении (здании) с выполнением строго регламентированных процедур и инструментария.

- Говорят о некой особой парламентской дипломатии.

- Здесь важно понимать, что законодательная деятельность – это хотя и важнейшая, но часть реализации парламентских полномочий. Не менее важная часть – межпарламентское сотрудничество и его обеспечение. Различают межпарламентское взаимодействие внутреннее, то есть, между парламентами субъектов РФ, поскольку законодательная власть в России не иерархирована, как судебная и, отчасти, исполнительная. Парламенты субъектов РФ самостоятельны и взаимодействуют через Совет законодателей или договорные отношения на горизонтальном уровне отношений между субъектами РФ.

Межпарламентское сотрудничество внешнее осуществляется на двухсторонней основе (между парламентами государств или палатами двухпалатного парламента), а также на многосторонней основе через особую работу по проведению и отстаиванию национальных интересов страны, основ внешней политики Президента РФ. Замечу, именно такую работу часто и называют дипломатией. Здесь особое значение приобретает способность наводить дипломатические мосты парламентскими средствами, объединяясь или кооперируясь с парламентскими представителями дружественных стран или тех, кто разделяет особо востребованное ныне стремление к построению мирного сотрудничества, обеспечению безопасности на равноправной основе.

Особое значение приобретает парламентский вывод о том, что демократия представляет собой "универсальную ценность", "не является собственностью какой-либо страны или региона" и, будучи "системой государственного управления, демократия способствует реализации человеческого потенциала, искоренению нищеты...". Этот вывод сформулирован в рамках 137-й Ассамблеи старейшей в мире международной организации – Межпарламентского союза, в Санкт-Петербурге в октябре 2017 г. В нем заложен глубокий смысл реализации парламентаризма, рабочих моделей которого около десятка. Модели выбирает каждая из 193 государств, где избраны и функционируют парламенты.

С 2018 года 30 июня - международный День парламентаризма. В России День парламентаризма отмечается 27 апреля. Эта дата введена в российский календарь славных и памятных дат. Поздравляем!